Formação do Estado, Federalismo e as Implicações Sobre o Setor de Administração Pública Nos Municípios Brasileiros

Felipe Ferreira

Antony Lucas

Francinaldo Souza

Giliad Silva

Introdução – O Estado e a Economia

A economia pode ser analisada de diferentes formas, sendo a perspectiva setorial uma das mais eficazes para compreender a dinâmica entre os distintos segmentos produtivos. Setores como Agropecuária, Indústria, Serviços e Administração Pública (APU) oferecem chaves analíticas para avaliar o papel de cada um no desenvolvimento econômico. Este trabalho se dedica a observar o setor de Administração Pública no âmbito municipal, considerando como a formação do Estado, o federalismo e a estrutura fiscal influenciam sua atuação — com foco no município de Marabá, no Pará.

A APU se distingue dos demais setores justamente por sua vinculação direta à organização do Estado. Seu funcionamento depende da forma como o Estado é concebido, da configuração de governo, dos arranjos institucionais e das disputas políticas que o atravessam. Portanto, analisar a APU exige partir de fundamentos teóricos sobre o próprio Estado.

Max Weber entende o Estado moderno como aquela “comunidade humana que, com êxito, reivindica o monopólio legítimo da coerção física em determinado território”. Essa definição ressalta dois elementos: a soberania interna sobre a população e a capacidade de fazer valer seu poder em relação a outros Estados (Jessop, 2020). Já Poulantzas, conforme discutido por Jessop (2020), entende o Estado como uma relação social, marcada por seletividade estrutural. Ou seja, suas instituições e recursos tendem a ser mais acessíveis a determinados grupos, o que o afasta de qualquer ideia de neutralidade.

Ao combinar essas abordagens, podemos pensar o Estado como uma relação de poder institucionalizada, que organiza a vida coletiva e a gestão de um território, mas que está sempre atravessada por interesses, disputas e assimetrias.

O Federalismo Brasileiro

O Estado moderno pode adotar diferentes formas de organização político-territorial. Dentre elas, destacam-se o modelo unitário, o confederativo e o federativo. No modelo federativo, como adotado pelo Brasil, diferentes níveis de governo (União, estados, municípios e Distrito Federal) têm autonomia administrativa, política, tributária e financeira. Essa autonomia, porém, é firmada por meio de um pacto constitucional que distribui competências e recursos (ENAP, 2017).

A Constituição Federal de 1988 reconheceu expressamente os municípios como entes da Federação. No Art. 1º, define-se o Brasil como uma república federativa, formada pela união indissolúvel desses entes e estruturada como Estado Democrático de Direito. Isso conferiu aos municípios um novo patamar institucional, ao lhes garantir prerrogativas semelhantes às dos estados, algo raro em outras federações (Uchôa, 2019).

Segundo Dardanelli e Kincaid (2023), o federalismo é, essencialmente, uma forma de organização política que reparte o poder constitucional entre um governo central e unidades constituintes. Essa divisão, contudo, não é estática: sofre pressões políticas, econômicas e sociais ao longo do tempo. No Brasil, a centralização histórica herdada do período colonial e imperial gerou desigualdades que persistem mesmo após a descentralização formal de 1988.

O Federalismo Fiscal

Um dos maiores desafios do federalismo brasileiro é a repartição dos recursos fiscais. Como destaca Rezende (2010), em uma federação marcada por fortes desigualdades regionais, é necessário um sistema de transferências robusto para compensar os desequilíbrios. No entanto, o federalismo fiscal brasileiro possui distorções relevantes.

Com a Constituição de 1988, os municípios ganharam maior competência tributária e acesso a transferências federais, mas essa autonomia resultou também em novas responsabilidades. Muitas vezes, os municípios não dispõem de base econômica suficiente para sustentar as funções que lhes foram atribuídas. Isso gerou desequilíbrios verticais (entre níveis de governo) e horizontais (entre municípios), dificultando a efetividade do pacto federativo (REZENDE, 1995).

Nesse cenário, a administração pública municipal passa a ser não apenas uma estrutura burocrática de execução, mas também um reflexo direto das relações federativas, do modelo de repartição fiscal e da trajetória institucional do Estado brasileiro.

A administração pública no contexto dos municípios brasileiros – O caso de Marabá - PA

O Setor de Administração Pública toma contornos diferentes dado o contexto de formação do Estado, formas de Estado, formas de governo, nesse sentido, a atuação do setor público está sujeita a certas particularidades e, portanto, a atuação da administração pública em um município no Brasil, na Alemanha, na China ou em país do Oriente médio tomam contornos totalmente diferentes. Está seção tem o objetivo de exemplificar a atuação da administração pública em município brasileiro, levando em conta as características da formação do Estado brasileiro que se organiza em forma de federação e a característica excepcional do município brasileiro de ser considerado um ente federado, com autonomia administrativa, financeira e política, havendo que ser considerado também as diferenças regionais e estruturais dos municípios brasileiros.

O município de Marabá com extensão territorial de 15.128,058 km² e uma população de 266.533 habitantes, é um importante ator da geração de riquezas do estado do Pará, com uma economia relativamente diversificada. No ano de 2021 o município teve como principais setores a indústria que contribui com 55% do valor adicionado pelo município, acompanhado pelo setor de serviços (40% de VA), que nesse caso leva em consideração a administração pública, por fim, a agropecuária corresponde a 5,1% do VA. O município contribui com 5,1% na geração do PIB estadual e teve um PIB de R$13,5 bilhões (FAPESPA, 2023).

A atividade mineral também tem papel importante em Marabá, principalmente a exploração de minério de cobre e manganês, fazendo com que o município arrecade receitas importantes através da CFEM, tanto por ser um município minerado, como afetado pelas infraestruturas da mineração, chegando a arrecadar R$138,0 milhões em 2022 e R$127,4 milhões em 2023, contribuindo com 9,0% e 8,0% das receitas totais do município (ANM, 2024).

Para mensurar a importância da administração pública na composição da riqueza são levadas em consideração algumas particularidades. O cálculo do Valor Adicionado por esta atividade é feito a partir do consumo final do governo, visto que, diferentemente das outras atividades do setor de serviços, a maior parte do que é ofertado pela Administração Pública é não mercantil, ou seja, não é comercializado. No município de Marabá a administração pública é responsável por 11,7% do VA gerado no município, tendo uma participação maior do que o setor agropecuário e demonstrando a importância desse segmento para o município.   

Dada a importância da APU para atividade econômica municipal, torna-se importante verificar de que forma o município se financia, qual a composição das receitas municipais e de que forma se dividem as despesas. Na Tabela 1 a seguir, podemos observar as principais receitas do município de Marabá nos anos de 2022 e 2023.

Tabela 1: Composição das Receitas do Município de Marabá – PA 2022 e 2023.

Fonte: Elaboração própria com dados do SICONFI.

As receitas municipais são formadas pela combinação de receitas transferidas pela União e pelos estados, além das receitas arrecadas pelo próprio município através de impostos, taxas e contribuições que esse ente federado tem autonomia para recolher. A composição da receita se divide em dois grandes grupos as receitas correntes e de capital formam o primeiro grupo e são compostas principalmente pela participação dos municípios nas receitas da União e dos estados, representando uma cota parte das receitas que o município participou na arrecadação e chegando aos cofres dos municípios através de transferências. Um segundo grupo de receitas diz respeitos as receitas intra-orçamentárias, essas receitas são movimentações financeiras realizadas entre as entidades dos entes federados e representam um ajuste contábil para que não haja dupla contagem, esses dois grupos de receitas representam as receitas totais como pode ser observado na Tabela 1.

Analisada a composição das receitas é importante observar como os recursos se transformam em despesas na administração pública, podendo ser observadas duas classificações principais, os gastos por natureza de despesas e os gastos por funções orçamentárias. Essas duas classificações permitem identificar como o dinheiro foi gasto, por exemplo: gastos com pessoal, com diárias, com juros dentre outros, representando a natureza de despesas. Já os gastos por funções orçamentarias permitem identificar em que áreas esses recursos foram gastos podendo se dividir em saúde, educação, transporte e assim por diante. Tabela 2 a seguir podemos observar como se dividem os principais gastos por natureza de despesas no município de Marabá.

Tabela 2: Gastos Por Natureza de Despesa Município de Marabá – PA 2022 e 2023.

Fonte: Elaboração própria com dados do SINCONFI.

Como observado na Tabela 2, os gastos por natureza de despesas se dividem em despesas correntes que são as despesas corriqueiras referentes as atividades realizadas pela administração pública, são listadas também as despesas de capital, que dizem respeito aos gastos que permitem a ampliação da oferta de serviços pelo setor público, o somatório desses dois tipos de despesas compõe a despesa total do município.

Outra forma de visualizar as despesas municipais são pela ótica das funções orçamentárias, possibilitando verificar para quais áreas se destinam os recursos e a que atividades esses gastos atendem como podemos observar a seguir.

Tabela 3: Gastos Por Funções Orçamentárias do Município de Marabá – PA 2022 e 2023.

Fonte: Elaboração própria com dados do SINCONFI.

Na Tabela 3 podem ser analisados como se dividem os gastos por funções orçamentárias no município de Marabá nos anos de 2022 e 2023, esses gastos são frutos de decisões políticas através das discussões do orçamento público que tem como instrumentos o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Um outro elemento que influencia os gastos no município são as regras estabelecidas pela União, como nos casos das Funções Saúde, Educação que tem como regra um percentual obrigatório para execução dos gastos e também contam com receitas transferidas diretamente para esse fim, fato que pode ser observado na Tabela 3, com as duas funções representando o maior percentual dos gastos nos dois anos analisados.

Por fim, a composição das receitas e execução das despesas do município de Marabá, dão a tônica das implicações provocadas pela forma como o Estado brasileiro se organiza, com implicações principalmente no federalismo fiscal e o papel do município frente ao pacto federativo.

Algumas Considerações

A análise setorial da administração pública no contexto do federalismo brasileiro demonstra a relevância dos municípios como entes autônomos, responsáveis por grande parte da execução das políticas públicas e do atendimento direto à população. O caso de Marabá evidencia como a autonomia administrativa, financeira e política conferida pela Constituição de 1988 permite que o município atue de forma estratégica no desenvolvimento local, seja por meio da arrecadação de receitas próprias, seja pela gestão eficiente dos recursos transferidos pelos demais entes federados.

Ao mesmo tempo, a estrutura federativa brasileira impõe desafios, especialmente no que diz respeito à dependência de transferências intergovernamentais e à necessidade de equilibrar receitas e despesas em um cenário de demandas crescentes por serviços públicos. A diversificação econômica de Marabá, com destaque para a indústria, mineração e serviços, contribui para uma base fiscal mais robusta, mas não elimina a necessidade de uma gestão pública eficiente e transparente.

Por fim, a experiência de Marabá ilustra a importância do fortalecimento institucional dos municípios, da busca por maior autonomia financeira e da adoção de práticas de governança que promovam o desenvolvimento sustentável e a inclusão social. O papel da administração pública municipal, nesse contexto, é fundamental para garantir a efetividade das políticas públicas e a melhoria da qualidade de vida da população, reafirmando o município como peça-chave no pacto federativo brasileiro.

Referências

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DARDANELLI, P; KINCAID, J. Descentralização e centralização em federações democráticas: uma perspectiva comparada de longo prazo. In: PALOTTI, Pedro; LICIO, Elaine Cristina; GOMES, Sandra; SEGATTO, Catarina Ianni; SILVA, André Luis Nogueira da (org.). E os Estados? Federalismo, relações intergovernamentais e políticas públicas no Brasil contemporâneo. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), 2023. v. 1, cap. 1. Disponível em: http://dx.doi.org/10.38116/9786556350509cap1. Acesso em: maio de 2025.

ENAP (Escola Nacional de Administração Pública). Módulo 1: Conceitos introdutórios sobre federalismo e federalismo fiscal. Brasília: Enap, 2017. Disponível em: https://ppl-ai-file-upload.s3.amazonaws.com/web/direct-files/attachments/27392319/3213539b-482e-4201-89dc-c12f908c9797/Modulo-1-Conceitos-introdutorios-sobre-federalismo-e-federalismo-fiscal.pdf. Acesso em: 5 jun. 2025.

FUNDAÇÃO AMAZÔNIA DE AMPARO A ESTUDOS E PESQUISA –FAPESPA. Relatório do PIB Municipal – 2021/ (org.) Diretoria de Estatística e de Tecnologia e Gestão da Informação (FAPESPA)–Belém, 2023. Disponível em: <https://www.fapespa.pa.gov.br/wp-content/uploads/2024/02/Relatorio-PIB-Municipal-2021.pdf> Acesso em: 03 jun. de 2025.

JESSOP, Bob. O estado e a construção de estados. 2. ed. São Paulo: Editora X, 2020.

REZENDE, Fernando. Federalismo fiscal no Brasil. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 15, n. 3, p. 297-310, jul./set. 1995.

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UCHÔA, Marcélio Rodrigues. A autonomia financeira dos municípios no Pacto Federativo Brasileiro pós Constituição de 1988: um estudo dos municípios de pequeno porte da Região Norte do Brasil. 2019. 336 f. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) - Programa de Estudos Pós-Graduados em Ciências Sociais, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2019.